Historia samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 r. i dzieje jego reformy

Reforma administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego stanowiła jeden z najistotniejszych zadań kolejnych rządów od gabinetu Tadeusza Mazowieckiego poczynając. Pierwszy etap reformy udało się dokonać jeszcze w 1990 r., gdy utworzono samorząd terytorialny na szczeblu gminy. Kolejna poważna reforma dokonała się w 1998 r., gdy koalicja AWS-UW uchwaliła trójszczeblowy samorząd terytorialny, wprowadzając powiaty i znacząco zmniejszając liczbę województw.

Powstanie niezależnego samorządu terytorialnego

Jerzy Regulski w Senacie RP podczas konferencji poświęconej samorządowi po transformacji ustrojowej (2014) / fot. CC-BY-SA 3.0

Po wyborach czerwcowych nowy parlament przystąpił do prac nad reformą samorządową. Było to zagadnienie nieznane, gdyż przez lata „samorząd” był fasadą centralnie zarządzaną przez partyjnych dygnitarzy. Inicjatywę prac nad samorządem przejął Senat, była w tym zasługa Jerzego Stępnia, który zasiadł w Senacie I kadencji. W obradach Okrągłego Stołu uczestniczył w grupie roboczej do spraw samorządu terytorialnego, zatem teraz jako senator promował decentralizację Polski. Już 29 lipca 1989 r. Senat przyjął uchwałę o podjęciu inicjatywy ustawodawczej. Depozytariuszem prac była senacka Komisja Samorządu Terytorialnego, a zaplecze ekspercie stanowił Jerzy Regulski – Pełnomocnik Rządu do Spraw Reformy Samorządu terytorialnego wraz ze swoim zespołem, który podczas obrad Okrągłego Stołu był jednym ze współprzewodniczących zespołu ds. samorządowych.

Michał Kulesza (1993) / fot. CC-BY-SA 3.0

Tego samego dnia została powołana senacka Komisja Samorządu Terytorialnego, której przewodniczącym został także Jerzy Regulski. Na tej komisji i jej zapleczu eksperckim składającym się w znacznej mierze z osób wchodzących w skład Społecznej Rady Legislacyjnej przy NSZZ „Solidarność„ spoczął cały ciężar prac. Jej członkowie znaleźli sprzymierzeńca w Andrzeju Stelmachowskim marszałku Senatu. Jak relacjonował prawnik Michał Kulesza, marszałek poprosił go o napisanie ”ustawy o jakimś tam samorządzie”1.

Efektem prac było wytyczenie fundamentalnych zasad, na jakich powinien oprzeć się konstruowany samorząd, były to2:

1. szczeble samorządu terytorialnego muszą być oddzielone od władzy rządowej. Zarówno w formie uchwałodawczej jak i wykonawczej;
2. kontrola państwowa ma dotyczyć tylko sfery legalności działań organów samorządu, a nie celowość. Organem kontroli ma zostać wojewoda. Na jego decyzję będzie przysługiwała odwołanie i skarga do sądu;3. restytucja własności komunalnej. Wcześniej zmiana podziału administracyjnego państwa;
3. ochrona prawna samorządu;
4. prawo do zrzeszania się w związki gmin i miast;
5. wolne i demokratyczne wybory do samorządów, na szczeblu gminy bezpośrednie, a województwa pośrednie.

Jednakże 12 września 1989 r. Tadeusz Mazowiecki w swoim expose postawił także kwestię samorządu terytorialnego i decentralizacji państwa mówiąc:

„Rząd będzie intensywnie działał z Sejmem i Senatem w pracach nad stworzeniem prawnych i materialnych warunków uformowania samorządu terytorialnego, tak aby w krótszym niż to przewidziane czasie doprowadzić do wyborów samorządowych”.

Zwiastunem, iż samorząd terytorialny będzie odgrywał ważną rolę w ustroju państwa była zmiana w Konstytucji PRL z 29 grudnia 1989 r., w której znalazł się zapis, iż „Państwo Polskie gwarantuje samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy”.

Powstanie gmin

Jerzy Stępień w Senacie RP podczas konferencji poświęconej samorządowi po transformacji ustrojowej (2014) / fot. CC-BY-SA 3.0

Pierwsza debata na temat przedłożonych ustaw samorządowych odbyła się 25 i 26 stycznia 1990 r. Sprawozdawcą był Stępień, który przedstawił wysokiej izbie projekty ustaw o samorządzie terytorialnym, o ordynacji wyborczej do rad gmin, o pracownikach samorządowych i o zmianie Konstytucji RP.

Stępień wyróżnił trzy elementy reformy3:

1. zniesienie rad narodowych;
2. zmiana zasad funkcjonowania państwowej administracji rządowej;
3. stworzenie od podstaw samorządu terytorialnego.

Ostatecznie parlament uchwalił kilkanaście ustaw dotyczących reformy samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia tego etapu historii samorządu za najważniejszą należy uznać ustawę o samorządzie terytorialnym4. Ustawa o samorządzie terytorialnym określała gminę jako przymusową - z mocy prawa wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium.

Natomiast przepisy wprowadzające tę ustawę określały datę wejścia w życie ustaw na dzień 27 maja 1990 r. Jednocześnie traciły moc inne przepisy dotyczące spraw w niej unormowanych. Gminy i miasta istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, a także miasto stołeczne Warszawa, miasto Kraków, miasto Łódź, zachowywały dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz. Miejscowości posiadające w dniu wejścia w życie ustaw status miasta ten status zachowywały.

Zespoły do reformy samorządu i administracji

Dnia 12 stycznia 1991 r. powołany został rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego, który podjął się wysiłku reformy administracji. Pracę nad reformą podzielono na trzy segmenty5, które powierzono dwóm grupom. Pierwszą z nich był Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa, który pracował w dwóch zespołach roboczych: do spraw podziału przestrzennego i do spraw ustroju terytorialnego państwa. Drugą grupę stanowił Zespół do Spraw Administracji Państwowej, który zajmował się tematyką racjonalizacji i przebudowy administracji centralnej. Niezależnie od obu zespołów prace prowadzone były także w Urzędzie Rady Ministrów.

Pierwszy z wymienionych zespołów swoje koncepcje oparł na zasadzie regionalizmu. Jego członkowie za konieczne uznali reformę samorządową, która powinna zmniejszać dotychczasową liczbę województw do 12 lub 15, ustanawiając nijako silne regiony. Najpoważniejsze prace dotyczyły podziału Polski na 12 województw-regionów. Jednak to miał być ostatni etap reformy, dokonany po wzmocnieniu pozycji gminy oraz wprowadzeniu szczebla pośredniego, czyli powiatu. Już wtedy uważano, że struktura organizacyjna samorządu nie powinna zostać oparta na zasadzie hierarchicznego podporządkowania, a na zasadzie rozdzielności i komplementarności6.

Postulowano także wyposażenie regionów w szerokie kompetencje, dwuizbowe organy, rządy regionalne oraz autonomiczne statuty. Ich autorem był Lech Mażewski, a jego koncepcje spotkały się z dużą krytyką ze względu na obawę, iż uczynią z Polski państwo federacyjne7.

Drugi zespół dokonał koniecznych analiz funkcjonowania zastanych struktur administracji. Rozpoczął także studia porównawcze, by zaczerpnąć ze wzorców krajów o ugruntowanej tradycji samorządowej. Zespół zaproponował następujące kierunki zmian8:

1. zaniechanie tworzenia ministerstw w drodze ustawy;
2. wprowadzenie zastępców ministra, w tym jednego stałego-profesjonalistę;
3. rozdzielenie zadań Urzędu Rady Ministrów na inne jednostki;
4. utworzenie Ministerstwa Gospodarki, dla scalenia prac kilku resortów.

Po dymisji rządu Bieleckiego, kolejnym Prezesem Rady Ministrów został Jan Olszewski, który również kontynuował prace nad reformą administracji. W tym celu, w miejsce poprzednich dwóch zespołów powołał Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej, który miał opracować reformę ustroju i struktury administracji centralnej, terenowej i samorządowej. Przewodniczącym zespołu został Stępień. Była to pierwsza próba skoncentrowania prac koncepcyjnych nad reformą w jednym ośrodku9. Zespół w marcu kolejnego roku przedstawił swoje postulaty w opracowaniu Wstępne założenia przebudowy państwa, w którym krytykował powolne i odcinkowe reformowanie administracji, proponując reformę powiatową jako środek ograniczający wpływ resortowości. Przygotował też projekty ustawy o państwowej służbie cywilnej oraz reprezentowaniu Skarbu Państwa. Upadek rządu Olszewskiego przerwał prace.

Koncepcja powiatów

Następnym premierem została Hanna Suchocka. Utworzyła urząd Pełnomocnika Rady Ministrów do Spraw Administracji Publicznej, którym został Kulesza. Jednocześnie jako czasowy zespół ekspertów funkcjonował zespół powołany przez Olszewskiego10. Jednak faktycznie całością prac i ich kierunkami kierował Kulesza. W wyniku swoich prac przedstawił dokument Założenia i kierunku reformy administracji publicznej, w którym koncentrował się na reformie powiatowej i regionalizacji. Kulesza wraz ze swoimi ekspertami przygotował ok. 150 projektów ustaw i nowelizacji. Wedle nich opracowano kryteria dla zasadniczego podziału terytorialnego11. Powiaty miały liczyć minimum 50 tys. mieszkańców i 5 gmin, a  Polska miała zostać podzielona na 320 powiaty oraz 48 miast na prawach powiatu. Mapę powiatów ustalono m.in. na podstawie ankiety rozesłanej przez pełnomocnika do gmin12. Opracowano także koncepcję liczby województw na: 12, 17 i 25.

Program pilotażowy

Przygotowano także program pilotażowy adresowany do miast wojewódzkich, które utraciłyby ten status po reorganizacji samorządowej. Miał też służyć lepszemu wdrożeniu planowanej reformy13. Miał też służyć lepszemu wdrożeniu planowanej reformy14. W myśl programu 46 miast przejęło część zadań od wojewodów za pośrednictwem porozumień administracyjnych. Program, mimo iż zakończony już w grudniu 1995 r. pokazał, że samorząd lepiej od administracji rządowej wykonują zadania lokalne15.

Istotną rolę w planach reform odgrywał Szef Urzędu Rady Ministrów, którym był Jan Maria Rokita. Jednak Rokita koncentrował się z racji swojego urzędu głównie na reformie rządu. Proponował przebudowę Urzędu w Sekretariat Generalny Rządu. Rząd Suchockiej przewidywał utworzenie powiatów od 1994 r.16

Jednak rozwiązanie Sejmu w 1993 r. i tym razem przerwało prace. Jeszcze przed wyborami Sejmowi udało się uchwalić kilka projektów ustaw, tak by kolejny rząd mógł z nich skorzystać. W trakcie kampanii wyborczej pojawiały się różne propozycje liczby województw. Porozumienie Centrum
postulowało, by ich liczba wynosiła 31, a Bezpartyjny Blok Wspierania Reform 2517. Polskie Stronnictwo Ludowe opowiadało się przeciwko samorządowym województwom, oferując w zamian utworzenie w miejsce Senatu Izby Samorządowej, w której zasiadaliby prezydenci miast.

Jednak następca Suchockiej, którym został Waldemar Pawlak wycofał wszystkie dotychczasowe projekty reformujące administrację. Pawlak powołał co prawda Pełnomocnika Rządu jak i przywrócił Zespół do Spraw Reorganizacji Publicznej, ale ich prace nie były w sferze zainteresowań rządu. Co więcej powiedział, iż tamte projekty mają dla niego znaczenie wyłącznie historyczne a nie praktyczne18. Wstrzymał także program pilotażowy, który po krytyce środowiska samorządowego przywrócono. Oznaczało to po raz pierwszy od 1989 r. brak kontynuacji prac na reformą. Kolejny rząd Jerzego Oleksego również nie pochylił się nad problematyką samorządu terytorialnego. Przełom nastąpił, gdy stery rządu objął Włodzimierz Cimoszewicz, który doprowadził do zlikwidowania Urzędu Rady Ministrów, którego kompetencje przejęło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wtedy taże rozważano dwa warianty podziału terytorialnego. Pierwszy zakładał utworzenie 12 województw, a drugi 30 ale bez powiatów19.

Ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych obejmowała 46 gmin-miast z programu pilotażowego20. Do właściwości organów gmin przechodziły jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rejonowych organów rządowej administracji ogólnej.

Ponadto Sejm II kadencji poza ustawą o ustroju m.st. Warszawy nie uchwalił żadnej istotniejszej reformy samorządu terytorialnego. Na terytorium stolicy utworzono 11 gmin, które zostały przymusowo ze sobą zrzeszone. Na szczególną uwagę natomiast zasługuje reforma administracji centralnej rządu. W uchwalonej 4 września 1997 r. ustawie o działach administracji rządowej zerwano z tworzeniem ministerstw w drodze ustawy. Ponadto opracowano listę tzw. działów administracji, które Prezes Rady Ministrów przypisywał każdemu ministrowi. Zatem znacznie uelastyczniało to pracę gabinetu. Niechęć SLD i PSL do samorządu należy tłumaczyć tym, iż PSL był mocny w gminach i bał się polski powiatowej, natomiast SLD miało silną pozycję w województwach, zatem nie na rękę było ich zmniejszanie.

Wielkie reformy AWS

Akcja Wyborcza Solidarność

Kolejne wybory do Sejmu III kadencji wygrała Akcja Wyborcza Solidarność, która stworzyła koalicję wraz z Unią Wolności. Na czele rządu stanął Jerzy Buzek. Nowy rząd ogłosił hasło przeprowadzenia czterech wielkich reform:

1. reformy ochrony zdrowia;
2. reformy edukacyjnej;
3. reformy ubezpieczeń społecznych;
4. reformy samorządu terytorialnego.

Sprawami reformy samorządowej zajmował się powołany Pełnomocnik Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa21. Do zadań Pełnomocnika należało przygotowanie koncepcji reform ustrojowych państwa i koordynowanie ich realizacji, a zwłaszcza inicjowanie i koordynowanie prac zmierzających do przebudowy ustroju terytorialnego państwa oraz struktur organizacyjnych administracji publicznej i zmiany zasad jej funkcjonowania.

Z kolei 18 grudnia zarządzeniem nr 29 Szefa Kancelarii Prezesa RM utworzono Departament Reform Ustrojowych Państwa.

Spór o liczbę województw

Podział administracyjny Polski w latach 1975–1998 / fot. CC-BY-SA 3.0

W lutym 1998 r. powołano Radę ds. Reform Ustrojowych Państwa przy Prezesie Rady Ministrów, której przewodniczył Jerzy Regulski. Została jednak z powodu krytycznego stanowiska do prac nad reformą rozwiązania po roku22.

Najwięcej sporów wzbudziła kwestia liczby województw. Początkowo miało ich być 12. Zakładano powstanie województw: białostockiego, dolnośląskiego, lubelskiego, łódzkiego, małopolskiego zachodniego, małopolskiego wschodniego, pomorskiego nadwiślańskiego, pomorskiego zachodniego, wielkopolskiego, górnośląskiego i warmińsko-mazurskiego. Zakładano w nim powołanie 370 powiatów i 47 miast na prawach powiatu.

Natomiast SLD optował za 17 województwami: Ziemia Białostocka, Dolny Śląsk, Górny Śląsk, Kujawy i Pomorze, Ziemia Lubelska, Ziemia Lubuska, Ziemia Łódzka, Ziemia Opolska, Małopolska, Staropolskie, Małopolska Wschodnia, Mazowsze, Pomorze Gdańskie, Pomorze Środkowe, Pomorze Zachodnie, Warmia i Mazury oraz Wielkopolska. Pojawiły się także inne projekty.

Uchwalono ostatecznie projekt rządowy, ale Senat w drodze poprawek dołożył do ustawy 3 województwa i w takiej wersji ustawa trafiła na biurko prezydenta. Aleksander Kwaśniewski, który opowiadał się za 17 województwami zbliżonymi w granicach do tych z 1975 r. ustawę zawetował. Sejm weta nie odrzucił. Kwaśniewski swoją decyzję uzasadniał faktem, iż jego zdaniem prace nad ustawą wyzwoliły inicjatywy oddolne, poruszyły obywateli, którzy skalą i masowością protestów dowiedli, iż jako mieszkańcy województw staropolskiego i pomorza środkowego podołają trudom samodzielnego wykonywania zadań publicznych. Uznał także, że odrzucono kryterium przyzwolenia społecznego. Jednak mimo tego weta, nie zawetował kolejnej ustawy, która co prawda zwiększała ilość województw do 16, ale nie tworzyła ani województwa staropolskiego ani województwa pomorza środkowego.

Mapa Polski po 1999 r., gdy powstało 16 województw / fot. CC-BY-SA 3.0

Ostatecznie kompromisowo AWS, UW i SLD zgodził się na 16 województw, 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu. W myśl ustawy o wprowadzeniu trójstopniowego samorządu podział terytorialny gmin, powiaty województwach.

Rządowe projekty ustaw o samorządzie województwa oraz administracji rządowej w województwie opierały się w szczególności na analizach Mirosława Steca, Zyty Gilowskiej, Ewy Wysockiej, Józefa Płoskonki i Stanisława Prutisa. Poselski projekt dotyczący powiatów sięgał do projektu z 1993 r., którego autorem był Karol Podgórski. Mapę powiatów opracował zespół pod kierownictwem Piotra Kielaka, jednakże powiaty „ułożyły się niemalże same”23.

Gminy dogadywały się między sobą, uchwalając stosowne uchwały, które z kolei były przedstawiane rządowi. W rezultacie tylko w kilku przypadkach konieczna była interwencja rządu, który musiał rozstrzygnąć spór. Jedną z kontrowersji było stanowisko Bielska-Białej, które uchwaliło uchwałę, w której wyrazili wolę przyłączenia się do Małopolski. Rząd jednak zignorował wolę mieszkańców tej społeczności lokalnej. Układanie się gmin między sobą przebierało nawet formę swoistych castingów. Przykładem może być postawa Gminy Gołcza, o którą „walczył” Wolbrom chcący stworzyć powiat Wolbrom oraz Miechów. Władze tej gminy zaprosiły przedstawicieli Wolbromia i Miechowa na swoją radę, by ci przedstawili swoje koncepcje i plany. Na podstawie przedstawionych obietnic i programu Rada Gminy Gołcza podjęła stosowną uchwałę. Opowiedziała się ostatecznie za Miechowem.

Z początkowej liczby powiatów, aż 71 nie spełniało kryteriów24. Były one następujące: 5 gmin, 50 tys. mieszkańców i miasto co najmniej 10 tys. Rolę odgrywała także infrastruktura w mieście powiatowym: sąd, prokuratura, szpital, urząd skarbowy, policja, straż pożarna itp. Powołanie powiatów nastąpiło w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów25.

Projekty rozpatrywała Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej pod kierownictwem Barbary Imiołczyk. W latach następujących po reformie z 1999 prace nie dotyczyły już kwestii terytorialnych, a ustrojowych lub organizacyjnych. W 2002 r. przegłosowano ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Wprowadzającą zasadę bezpośredniego wyboru organu wykonawczego na szczeblu gminy. Inna ustawa z 29 lipca 2005 r. przekazywała wiele uprawnień z wojewody na organy samorządu wojewódzkiego.

Bibliografia:

1. M. Chmaj (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Warszawa 2013.
2. J. Emilewicz, A. Wołek, Reformatorzy I politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej aktorów, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2000.
3. N. Honka, Ewolucja systemu samorządu terytorialnego w Polsce po II wojnie światowej, Wrocław 2012.
4. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001.
5. T. Kraśko, E. Socachka, Rzeczpospolita demokracji lokalnej, Warszawa 1996.
6. A. K. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009.
7. J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000.
8. B. Słobodzian, Współczesny system samorządu terytorialnego w Polsce, Toruń 2005.

1. J. Emilewicz, A. Wołek, Reformatorzy I politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej aktorów, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2000, s. 33 [↩]
2. J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000, s. 78-87 [↩]
3. M. Chmaj (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s 31. [↩]
4. Dz.U. 1900 nr 16, poz. 95. Obecny tytuł ustawy - O samorządzie gminnym. [↩]
5. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 229 [↩]
6. Ibidem. [↩]
7. A. K. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009, s. 177. [↩]
8. H. Izdebski, op. cit., s. 231. [↩]
9. Ibidem. [↩]
10. Ibidem, s. 232. [↩]
11. A. K. Piasecki, op. cit., s. 177. [↩]
12. N. Honka, Ewolucja systemu samorządu terytorialnego w Polsce po II wojnie światowej, Wrocław 2012, s. 174 [↩]
13. W sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania, Dz.U. z 1993 r. Nr 65, poz. 309 [↩]
14. B. Słobodzian, Współczesny system samorządu terytorialnego w Polsce, Toruń 2005, s. 108 [↩]
15. A. K. Piasecki, op. cit., s. 179. [↩]
16. Ibidem. [↩]
17. Ibidem, s. 179. [↩]
18. T. Kraśko, E. Socachka, Rzeczpospolita demokracji lokalnej, Warszawa 1996, s. 155. [↩]
19. A. K. Piasecki, op. cit., s. 182. [↩]
20. Dz.U 1995 nr 141 poz 692. [↩]
21. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Reform Ustrojowych Państwa. [↩]
22. H. Izdebski, op.cit., s. 243. [↩]
23. A. K. Piasecki, op. cit., s. 186. [↩]
24. Ibidem. [↩]
25. Dz.U. 1998 nr 103 poz. 652 [↩]